Det vises til møte med statssekretær Lisbet Rugtvedt på rådsmøte tirsdag 8. februar 2011 på Hotel Clarion Royal Christiania. Statens råd for likestilling av funksjonshemmede (SRLF) takker for et positivt møte med statssekretæren, der opplæring for barn og unge med særskilte behov stod i fokus. Vi beklager at det på grunn av stor arbeidsmengde i sekretariatet har tatt lengre tid enn planlagt å ferdigstille den følgende oppsummeringen av punktene rådet anser som sentrale i forbindelse med denne tematikken.
I det følgende vil vi framheve noen overordnede problemstillinger som rådet ønsker å tillegge spesiell vekt.
Rådets oppfatning er at dagens lovverk er godt, og at det skal være mulig å gi et tilfredsstillende tilbud til funksjonshemmede barn innenfor rammene av eksisterende regelverk. Problemet er at implementeringen og oppfølgingen av lovverket svikter. Dermed får funksjonshemmede barn i mange tilfeller ikke oppfylt sine lovfestede rettigheter, noe rådet betrakter som svært alvorlig. Hvorvidt man får den støtten man har behov for og rett til, oppleves ofte som tilfeldig. Dette blir illustrert i flere tilsynsrapporter der mange skoler har avvik fra regelverket. I den sammenheng kunne rådet ønsket seg en diskusjon om sanksjonsmuligheter overfor de som bryter regelverket. Rådet mener også at kompetanseheving på områder knyttet til regelverk og pedagogikk kunne bidratt til at flere elever fikk det utbytte av undervisningen de har krav på.
Rådet opplever at kvaliteten på undervisning og individuell tilrettelegging i stor grad avhenger av hvor i landet man bor, eller avgjøres av enkeltpersoner man møter i systemet. Rådet kjenner til at enkelte familier velger å flytte til en annen landsdel for at barnet skal få et bedre tilbud i en annen kommune. Store regionale forskjeller i tjenestetilbud til lovfestede rettigheter, og gjentatte lovbrudd er et alvorlig problem som bør gis høy prioritet.
Siden dagens lovverk er godt, er det etter rådets mening ikke behov for flere manifester, konsesjoner, eller lovreguleringer på det nåværende tidspunkt. Å utarbeide en ”verdighetsgaranti” tilsvarende den man har innen eldreomsorgen, er derfor ikke et forslag rådet vil stille seg bak, med utgangspunkt i dagens situasjon. Rådet vil i stedet oppfordre til at innsatsen legges på implementeringssida, og at det fokuseres på oppfølging av de bestemmelsene som allerede er gjort.
Rådet mener det er et problem at utdanningsfeltet er veldig lite politisert i kommunene. Det er behov for ansvarliggjøring av kommunestyrene i forhold til gjennomføring av skolepolitikken. Rektorene er målgruppe for nye pedagogiske tiltak, mens det i praksis er lærerne som skal stå for den praktiske gjennomføringen. Dersom tiltakene som innføres skal få konsekvenser, bør det sørges for implementering helt ned til den enkelte kommune, skole og klasserom. Det bør også innføres et sanksjonssystem som kan bøtelegge kommuner som ikke følger opp de lovfestede bestemmelsene.
Inkludering framfor segregasjon
Rådet mener det er en tendens til sterkere segregering og mindre vekt på inkludering av funksjonshemmede elever i ordinære klasser. Inkludering bør etter rådets mening være en overordnet målsetning før alle spesialtiltak, og segregering bør kun forekomme der inkludering ikke er mulig.
Rådet synes det er positivt at det spesielle og alminnelige blir koblet sammen, og vil sterkt understreke at den generelle kvaliteten på skolen er svært avgjørende for alle som går der. Høy kvalitet på den alminnelige undervisningen fører til at behovet for å sette inn ekstra tiltak kan bli redusert og at de tiltakene som blir satt i verk også får høyere kvalitet
Vi ser stadig flere eksempler på segregering av elever i mindre grupper eller spesialklasser. Ofte samles elever med funksjonsnedsettelser av svært ulik karakter i disse gruppene, gjerne også sammen med elever med sosiale problemer eller adferdsvansker. Begrunnelsen for disse tiltakene er ofte at elevene ikke passer inn i de vanlige klassene. Rådet mener det er like legitimt å stille spørsmålstegn ved om de passer inn i de segregerte klassene de blir plassert i. Dette er en form for institusjonsliknende praksis rådet mener ikke burde ha noen plass i den moderne skolen.
Overganger
Undersøkelser viser at overganger er kritiske faser, jamfør rapporten Kunnskapsstatus om familier med barn med nedsatt funksjonsevne, utarbeidet av NTNU Samfunnsforskning:
”Det skjer en utskilling til spesialskoler og –klasser etter hvert som barna blir eldre, men den skjer ikke gradvis slik som en tidligere antok. Utskillingen skjer i sprang i overgangene mellom barnehage og barneskole og ungdomsskole . Når barna ved skolestart enten er plassert i et spesialtilbud eller i vanlig skole så ser det ut til at barna holder seg der i hele barnetrinnet.” (s. 10)
Dette gjør det spesielt viktig at det er et godt samarbeid mellom skole og andre etater i forbindelse med disse overgangene, for å sikre at alle elever får et så godt undervisningstilbud som mulig, og i så stor grad som mulig integrert i ordinær undervisning.
Som følge av det mangelfulle samarbeidet mellom ulike instanser ender mange unge funksjonshemmede opp som uførepensjonister etter endt skolegang eller utdanning, uten at de har fått prøve seg i arbeidslivet. Med bakgrunn i dette mener rådet det er spesielt viktig å planlegge framtidig yrkesaktivitet så tidlig som mulig, og å forankre dette i en individuell opplæringsplan der slik plan benyttes.
Ressursmangel i skolen og bruk av ufaglært arbeidskraft
Rådet anser det som problematisk at mange lærere tildeles oppgaver det ofte ikke er mulig å følge opp slik situasjonen i skolen er i dag. Mange lærere forteller selv at de opplever en økning i kravene til individuelle tilpasninger og oppfølging av enkeltelever med spesielle behov, uten at det settes av nødvendig tid og ressurser til dette.
Som Rugtvedt påpekte i sin presentasjon, er det også et problem at man ikke har et reguleringssystem for hvilke oppgaver som bør gjøres av spesialpedagoger, og hva som kan utføres av ufaglærte assistenter. Mange elever med behov for tilrettelegging som får støtte fra assistenter, hadde hatt behov for mer spesialisert bistand. Dette tilsier et behov for flere lærere med spesialpedagogisk kompetanse i den enkelte skole. Dersom spesialpedagogisk kompetanse ikke er tilgjengelig, kan et alternativ være å tilby opplæring til assistenter, og at disse gjennom et sertifiseringssystem kan få både utviklet og formalisert sin kompetanse. Et slikt sertifiseringssystem kan bidra til å både til å heve assistentens kunnskaper og anseelse, samt å sørge for at barn og unge med spesielle behov får den støtten de har krav på. Slike ordninger finnes allerede i barnehagesektoren.
Evalueringskriterier for elever med nedsatt funksjonsevne
Rådet tar utgangspunkt i at Soria Moria erklæringen II (2009-2013) om ”Arbeid til alle” følges av den sittende regjeringen. En forutsetning for å nå dette målet er å inkludere så mange som mulig i utdanningssystemet. Inngangen til arbeid er basert på tidligere praksis og utdanning. Adekvate virkemidler må settes inn så tidlig som mulig, slik at vi hindrer frafall i skolen og sikrer inkludering i arbeidslivet.
Mange barn og unge med utviklingshemming eller annen funksjonsnedsettelse får i dag særskilt opplæring og individuell opplæringsplan (IOP). Det er et problem at denne planen i mange tilfeller ikke innholder konkrete, målbare læringsmål. Læreren har dermed ingen ting å gå ut i fra for å evaluere eleven, og evaluering vil i mange tilfeller ikke ha noen verdi i forhold til voksenliv og yrkesmuligheter. Rådet mener at fritak fra kunnskapsmålene i opplæringsloven ikke bør medføre ”fritak” fra føringer til voksenlivet.
Rådet er opptatt av at skolen skal forberede elevene sine til selvstendighet og yrkesaktivitet, så langt det lar seg gjøre. Mange elever med IOP fratas denne muligheten, fordi deres individuelle læringsplan ikke er utarbeidet med tanke på aktiv deltakelse i samfunnet. Rådet mener IOP bør ta utgangspunkt i den enkeltes elevs ressurser og muligheter, og at den bør være målbar og yrkesrettet, jamfør også Riksrevisjonens rapport Dokument 3:7 (2010–2011): Riksrevisjonens undersøkelse av spesialundervisningen i grunnskolen.
Rådet anser det som problematisk at det er få føringer på utforming av enkeltelevers IOP. Det er et paradoks at det er så stor frihet i utformingen av enkeltelevers læringsmål og planens innhold, mens det i praksis ikke er rom for muslimer å få fritak fra KRL.
Rådet mener at elever med individuell opplæringsplan (IOP) må få vurdering på bakgrunn av sin IOP med konkrete læringsmål. Etablering av alternative evalueringskriterier med utgangspunkt i individuell læringsmål for å få nødvendig opplæring og mestring, medfører at disse elevene kan dokumentere sin kompetanse for potensielle arbeidsgivere. Rådet foreslår derfor at følgende tiltak for å utvikle evalueringskriterier for elever med nedsatt funksjonsevne:
Tiltak for å tydeliggjøre skoleeiers ansvar:
- tydeliggjøre kommunen og fylkeskommunens ansvar for å sørge for tilpasset opplæring for den enkelte, ved å kartlegge elevenes kunnskaper, ferdigheter og behov før skolestart og underveis i utdanningsløpet
- at fylkeskommunen tar ansvar for møtearenaer for skoler og bedrifter, slik at elevene får kunnskap om arbeidslivets krav og bedriftene kan konkretisere hvilke kunnskaper de krever når de skal ansette lærlinger eller andre konkrete stillinger
- at fylkeskommunene skaffer nok læreplasser
Tiltak for å sikre at den enkelte elev får dokumentasjon på sin kunnskap og sine ferdigheter:
- sørge for at elever som trenger særskilt oppfølging så tidlig som mulig får en IOP som vektlegger ferdigheter og mestring
- sørge for at IOP vektlegger ferdigheter som er yrkesrettet
- ordningen med praksisbrev videreføres og utvides til alle fylker og flere fag. Denne ordningen er en form for alternativ evaluering, som med fordel kan brukes som mal for vurderingsformer også i grunnskolen.
Sanksjonsmuligheter for skoleeiere
Rådet ser behov for å utrede sanksjonsmulighet overfor skoleeiere som ikke i tilstrekkelig grad tilrettelegger lærested og undervisning. Diskriminerings- og tilgjengelighetsloven gir ikke hjemmel for å gi pålegg om retting mot en utdanningsinstitusjon eller treffe vedtak om tvangsmulkt for å sikre gjennomføring av pålegget. Sanksjonsmulighetene overfor skoleeiere som ikke følger bestemmelsene i §§ 9 og 12 er derfor svak. Heller ikke skolelovgivningen gir sanksjonsmuligheter over skolereiere som ikke i tilstrekkelig grad tilrettelegger lærested og undervisning for å sikre at elever og studenter med nedsatt funksjonsevne får likeverdige opplærings- og utdanningsmuligheter.
Plikten til tilrettelegging for elever og studenter skal sikre at likeverdige utdanningstilbud, og er avgjørende for å legge til rette for likeverdige muligheter i arbeidslivet.
Rådet har blitt utfordret til å foreslå sanksjonsformer. Rådet mener at IOP skal ha konkrete, målbare læringsmål. Dette fører til at kontrollorganet (eksempelvis fylkesmannen) kan vurdere om målet er nådd eller ikke i denne sammenheng. Dersom disse kravene ikke er oppfylt, kan kontrollorganet (eksempelvis fylkesmannen) pålegge skoleeier om å sikre elevens rett til innhold. Om skoleeier ikke følger opp, kan tiltak som tvangsmulkt eller at skoleeier setter under administrasjon av fylkesmannen vurderes.
Rådet foreslår at departementet vurderer alternative sanksjonsmuligheter og legger aktuelle sanksjoner inn i opplæringsloven.
Kunnskapssenter for utdanning
Kunnskapssenteret for utdanning er en enhet i Forskningsrådet, og senteret ble etablert 1. januar i år. Det skal sammenstille og formidle forskning om hele utdanningssektoren. Målgruppen er myndigheter, barnehage- og skoleeiere, utdanningsforskere og lærerutdanningsinstitusjoner. Også ledere i barnehage og skole, førskolelærere er en målgruppe. I oppstarten skal kunnskap om hva som gir god kvalitet i barnehager, grunnopplæringen og lærerutdanningen prioriteres.
Rådet støtter opprettelsen av senteret. Rådet støtter også at en i oppstarten skal prioritere barnehagesektoren, grunnopplæringen og lærerutdanningen.
Rådet er imidlertid bekymret for misforholdet mellom mandatets størrelse og gjøremål og de økonomiske rammene. For at kunnskapssenteret skal kunne utføre et fullverdig arbeid, bør de økonomiske rammene heves.
GNIST
GNIST er et femårig samarbeid mellom departementet, Utdanningsforbundet, Nasjonal råd for lærerutdanning, Skolenes landsforbund, KS, NHO, LO, Pedagogstudentene, Norsk Studentorganisasjon, Elevorganisasjonen, Norsk Lektorlag, Norsk Skolelederforbund. Formålet med samarbeidet er å styrke kvalitet på lærerutdanningen og videreutvikle lærerprofesjonen.
Rådet har i sine uttalelser til bl.a. rammeplan for grunnskolelærerutdanningene uttrykt bekymring for at for at inkludering av elever med funksjonsnedsettelser er nærmest fraværende i beskrivelser av sentrale kompetansebehov. Rådet ber om at dette tillegges vekt videre. Statens råd for likestilling av funksjonshemmede bidrar gjerne i dette arbeidet.
Med hilsen
Henning Aanes, rådsleder
Anny Skarstein, sekretariatsleder
Vedlegg